导语：因日本的“购岛”行为，中日问题急骤升温。民间情绪极度高涨的同时，中国在问题上的传统政策“搁置争议，共同开发”，也遭受到了越来越强烈的质疑。
“搁置争议，共同开发”这一，产生于怎样的一种历史背景？曾起到过怎样的一种作用？是否真如某些人所言，这条线，从一开始就走错了？
纠纷开始于50年代，但当时纠纷的核心是与琉球地方；1971年日美签订冲绳归还协定，与日本才逐渐超越与琉球，成为纠纷的主体双方。而70年代恰又正值外交政策大转折，试图联合美、日对抗苏联以获取的外障。问题上的“搁置争议，共同开发”原则，就产生于这样一种特殊的时代背景下。
“搁置争议”政策的最早出处，就目前所披露的资料而言，应该是1972年7月28日同日本公明党竹入义胜之间的一次会谈。据日本霞山会出版的《日中关系基本资料集：1949年-1997年》记载，在会谈中明确表示：“问题没有必要涉及，和恢复邦交这个大问题相比，它就算不了什么问题嘛。”
稍后的1972年9月27日，与来访的日本首相田中角荣谈话时，再一次重申了中方暂时搁置问题的讨论的态度。据曾担任顾问，深度参与中日邦交恢复工作的日本问题专家张香山回忆：
“关于这个（）问题，是在（中日）第三次首脑会谈快要结束的时候谈起的，双方只是表个态就不谈了。当时田中首相说：我还想说一句话，我对贵方的宽大态度很感谢，借这个机会我想问一下贵方对‘尖阁列岛’(即我)的态度如何？周总理说：这个问题我这次不想谈，现在谈没有好处。田中首相说：既然我到了，不提一下，回去会遇到一些困难。现在我提了一下，就可以向他们交待了。周总理说：对！就因为那里海底发现了石油，拿它大作文章，现在美国也要作这个文章，把这个问题搞得很大。田中说：好！不需要再谈了，以后再说。总理也说：以后再说，这次我们把能解决的基本问题，比如两国关系正常化问题先解决。这是最迫切的问题。有些问题要等到时间转移后来谈。田中说：一旦邦交正常化，我相信其他问题是能够解决的。”（《中日复交谈判回顾》，载《日本学刊》1998年第1期）
日本霞山会出版的《日中关系基本资料集：1949年-1997年》辑录的谈话资料，与张香山的回忆大致相同，说：“我们不要在这里为它（）争论了。毕竟，在地图上，它们是你几乎找不到的几个小点。它们之成为问题，只不过是因为它们周围发现石油而已。”日本方面似乎也不愿意因为纠缠于钓鱼问题而阻碍中日邦交正常化，外相大平正芳的看法很有代表性：“作为外相在中国逗留了一周，领土问题没有被提出。中日双方都没提出领土问题。我认为这是正确的。”
关于中日邦交正常化，有一个比较奇特的事实：它实际上分了两步走，1972年两国公布了一份《联合声明》；延至1978年，又签订了一份《中日和平友好条约》。为什么有了一份《声明》还不够，还要有个《条约》？为什么《声明》和《条约》不能合二为一？为什么二者签订的时间相差六年之久？这些都是亟需档案解密才能回答的问题。
不过在现有资料的基础上，也大致可以得出一种可靠的解释。1973年2月，在会见来访的美国事务助理基辛格时曾提出：“我跟一个外国朋友谈过，我说要搞一条横线，就是纬度，美国、日本、中国、伊朗、土耳其、欧洲”，“只要目标相同，我们不损害你们，你们也不损害我们”，共同对付苏联。1974年，在会见日本来访者时又说：“我看，美国、日本和中国，连巴基斯坦、伊朗、土耳其、阿拉伯世界、欧洲都要团结起来，一的第三世界要团结。”的“一条线”策略，实际上是想构筑一条联合反苏的同盟，以此抵御苏联的对华。而日本，则是这一构想中极其重要的一环。换句话说，《联合声明》起到的是确立两国邦交正常化的作用；而《友好条约》的作用，则是确立一种“中日对苏同盟”。
《友好条约》迟迟不能签订，恰恰在于日本认为其中的“反霸条款”有以“中日同盟”的姿态直接针对苏联的嫌疑。如滩尾弘吉就曾公开声言：“条约中写进反霸条款与迄今为止的日中是日中，日苏是日苏的主张相悖”；“日本卷入中苏对立将导致亚洲的不稳定和紧张”。日本基于同样的理解，在谈判中认为不应该把日中和约变成“对苏防卫条约”。而中方则竭力解释“反霸条款”没有针对苏联的意思，要将其全部写入条约；日方转而要求在条约中明确解释反霸条款“不是针对特定的第三国”，中方则表示表示“任何解释实际上都是后退”，日方的。
在这一漫长的谈判期间，问题也成为了日本用来中国让步的筹码，滩尾弘吉就曾要求把中国承认日本对列屿的主权作为签订《友好条约》的先决条件之一。而在中国方面，1976年去世，“一条线”构想的实施实际上已经停顿，中方在“反霸条款”问题上已获得较大的腾挪空间。1978年重开谈判后，因为中方基本接受了日方的要求在把反霸条款列入条约的同时，明确写明“本条约不影响缔约各方同第三国关系的立场”《中日和平友好条约》得以迅速签订。
如日本国内呼声所愿，日方谈判代表1978年8月10日在确实提到了问题。时任副总理的则重复了1972年的搁置论：“我们两国并不是不存在一些问题，比如你们说的尖阁列岛，我们叫的问题，还有架的问题。在你们国内不是也有一些人这样的事情来妨碍中日和平友好条约的签订吗？这样的问题不要牵扯进去搁置它 20 年、30 年嘛！”
稍后的10月25日，访日的在记者招待会上再次回答了日本记者提出的“尖阁列岛”归属问题。 说：“‘尖阁列岛’我们叫‘’，这个名字我们叫法不同，双方有着不同的看法，实现中日邦交正常化的时候，我们双方约定不涉及这一问题。这次谈中日和平友好条约的时候，双方也约定不涉及这一问题。倒是有些人想在这个问题上挑些刺， 来阻碍中日关系的发展。我们认为两国把这个问题避开是比较明智的。这样的问题放一下不要紧， 等十年也没有关系。我们这一代缺少智慧， 谈这个问题达不成一见下一代总比我们聪明，定会找到彼此都能接受的方法。”（据日本霞山会出版《日中关系基本资料集：1949年-1997年》）
与今天许多人“搁置争议”耽误了问题的解决不同，70年代的港台，普遍认为“搁置争议”策略是相当明智的选择这当然是因为当年的身在其境，了解当日的事件背景的缘故。譬如，《》1978年5月23日曾以《谈》为题发表，其对“搁置争议”论的评价相当中肯。文章说：
“于十九日接受美国合众国际社二十五位编辑和发行人的访问时，谈到了许多当前的中国及世界大事一。…….最引起海外华人关注的，相信是下面这几句话，他说，日本对享有主权的说法是站不住脚的。两国已同意押后，在商讨和约时不讨论这一问题。中国认为，这问题将来很容易解决。
“我们十分欢迎以中央副的身份，在的主权问题上表示了如此明确的态度，的声明，……认为日本的主张站不住脚，那自然便是说，中国对于享有主权的说法站得住脚；两国暂时不讨论该群岛的主权问题，那也很好，国际间的领土争议是长期性的事，既不可能、也不需要在最短期间急谋解决，何况该群岛上并无人居，尽可在适当时机，以和平方式谋取合理解决。我们认为必须一个原则：是中国的领土，既有这样明确的表示，那就令人满意了。中国决不会放弃本国的领土。
“他说这问题将来很容易解决。那是甚么意思？没有详加分析，也没有暗示为甚么很容易解决。在一般情况下，国际间的领土争执极不容异解决，除了兵戎相见，在战争上一决胜败之外，单靠谈判实在很难取得协议，而中日之间，虽然绝无为打上一仗之意。猜想起来，说这段话时，心中极可能会想，比之中苏大战的胜败，实在微不足道。”
虽然说“实现中日邦交正常化的时候，我们双方约定不涉及这一问题。这次谈中日和平友好条约的时候，双方也约定不涉及这一问题”，但日方并不认为这等同于“搁置争议”。1975年10月22日，日本民社党议员佐佐木良作在众院预算委员会上，曾就“搁置争议”问题质询日本外相宫泽喜一。
佐佐木：平泽（的）论文说，在缔结日中和平友好条约谈判中，已达成默契，即关于尖阁群岛(指我等岛屿)问题，在条约中不谈及，而把它搁置起来。请问外交，情况是否如此？
宫泽：关于平泽论文所作的结论，我们不能同意，这是自不待言的。关于刚才你指出的尖阁群岛问题，平泽论文的认识，与我们不同。从我们来看，那是错误的认识。下述事实是不存在的，即：以(把尖阁群岛)搁置起来的形式进行日中和平友好条约谈判。
宫泽：尖阁群岛从明治二十八年以来就是我国的固有领土，现在仍置于我国有效的施下，因此，谈判中完全没有谈论这个问题。
换言之，日本从一开始就并不认可中方的“搁置争议”；只承认在谈判中“完全没有谈论这个问题”。日本外务省官员1978年10月25日的公开讲话态度则更明确：“（对的意见）的确讲得非常清楚。不过，只有搁置起来这句话是多余的”，日本《产经新闻》认为：这表明外务省人士“担心今后围绕这一讲话将在国内产生越来越大的影响”事实上，这一影响已然产生，日本及在今天已经无法再像70年代那样，中国对的主权要求了。
70年代的中国，既需要与日本邦交正常化，又无力改变日本实际控制的现状，除“搁置争议”外，其实别无更好的办法。但对日本来说，“搁置争议论”则是一个绝不能触碰的雷区；尽管历届日本都不承认就“搁置争议论”与中方达成过任何共识，但每次危机，日本的克制行为，都不可避免地被国内扣上“迎合搁置论”的帽子。
如1996年冲突，起因于日本民间组织上岛擅设灯塔，日本最后采取的平息冲突的措施是在法律层面不批准这些灯塔。日本《产经新闻》因此刊文：
“在24日的日中外长会谈中表明了这样的方针：实际上不批准东京都内的组织在尖阁群岛()设置的灯塔。其背景在于(日本)有这样一种考虑：不要使事态进一步扩大。但可以说，这表明了这样一种现实：对日本来说，只有采取搁置问题这一对策。不可否认，这是对华‘认输’的外交。关于灯塔，中国方面指出：‘中国一直采取非常克制的态度。不过，很多中国人对建筑非法设施作出了强烈的反应。’并要求日本方面通过撤消灯塔来事态。日本方面也基于如下立场指出，采取了‘力所能及的措施’(外务省人士语)。这种立场是，‘作为国家来说，不能拆除私有土地上的灯塔’(人士语)。于是决定了不批准灯塔的方针。不过，这次又在不承认日本实际上控制着(尖阁群岛)的情况下，搁置尖阁群岛的主权问题。作为结果来说，是追认了1978年曾任副总理的所提出的‘搁置’主张。中国方面再三通过海洋考察船等领海，此外，还根据‘把历史认识问题也联系在一起的长期战略’(执政党议员语)加强了确保权益的姿态。而日本方面却没有具体对策，这是实际情况。似乎可以说，如果仅仅是搁置(主权)问题，那么，从结果来看，就是损害了国家的利益。”（《日中外长会谈担心事态进一步发展，因而搁置尖阁群岛的主权问题》，1996年9月25日）
据条约法律司一秘肖建国所撰写的《东海争议海域共同开发历程回顾》一文介绍，“共同开发”的，其实源于东海争议海域的油气开发。从70年代开始，日本先后与韩国、多次协商洽谈搁置有争议领土和架，共同开发东海油气田的方案。但因涉及损害中国利益，屡遭中方反对和。为了应对中方的，日本于1978年8月提出了中日共同开发的主张。当时的日本外相园田在外务委员会上表示了中日联合开发包括周围在内的架的想法，他说：“由日中合作搞为好，如果(对方)正式提出商谈，将以向前看的姿态进行处理。”
其时，正值史上著名的“第二次石油危机”。日本寄希望于在在油气资源储量丰富的东海开辟新的油源，1979年5月，会见日本自民党众议员铃木善幸。铃木说：日本准备在渤海湾同中国合作开发石油。如中国还愿意在其他地区合作，我们也可以。敏锐地回答道：可在不涉及领土主权的情况下，双方搞共同开发。稍后，1979年6月17日，在会见日本社会党友好访华团时又说：“日本有人提出在此地区(指)共同开发怎么样?我们认为可以，不涉及主权问题。”同月，中方又通过外交渠道，正式向日本提出共同开发附近资源的设想。“搁置争议、共同开发”这一，第一次正式结合到了一起。
以及当时的中国为什么会如此积极地推动在周边海域“共同开发”？1979年7月24日《朝日新闻》的一篇名为《在领有权问题上与中国有分歧，内部对共同开发尖阁群岛产生论》的报道有最切中实际的解读：
“关于日中两国议论纷纷的‘共同开发’尖阁群岛附近海底油田的设想，内部很重视日中两一国各自持有不同的想法，对于早日实现这一设想，出现了论和慎重论。外务省已训令驻大注意中国方面的意图。
“关于共同开发尖阁群岛附近海底油田的设想，日本在七月十日的内阁会议上，已由园田外相同意森山运输相提出的方案的形式表面化。但是，正如园田外相在内阁会议后所表明的那样，‘中国方面也非正式地试探过，中国的几位最部，从五月到六月已向访华的日本、经济界要人就‘共同开发’的设想进行了工作。’
“在内部，所以对中国方面的提案涉及领有权的意图投以的目光，第一，这些中国首脑的发言中，明确地阐述了这样一个基本立场，即指定‘尖阁群岛附近’的地区，同‘领有权是不同的’问题”。副总理曾说过，‘尖阁问题放它二十年三十年，留待下一代去解决’。同过去这种慢慢来的姿态相比，居然摆出了在‘尖阁群岛附近’的特定地区急于进行共同开发的姿态，使人感到中国的姿态有了明显的变化。
“第二，中国首脑的一系列发言，是在五月末冲绳开发厅对尖阁群岛的开发利用进行调查以及中国方面对此提出之后紧接着开始的。内部有这样的推测：‘在领有权问题上，中国鉴于日本具有积累的有效，于是改变战术，拿出共同开发石油的办法造成事实上‘共有’的状态。’此外，‘渤海湾方式’，是中国在开发领海内的海底油田时，由日本在资金和技术方面予以合作并以生产的石油供给日本的方式，把这种方式适用于尖阁群岛的附近，无宁说使人感到中国方面的主张是，在承认中国对这些岛屿的潜在主权的情况下来共同开发。
“第三，从中国开发石油的现状看，急于在尖阁群岛附近着手的必要性很小。中国估计存在着蕴藏量互大的陆地油田，应最优先地开发这些油田。只是这些油田离中苏国境太近，因此想同时开发海底油田。日本专家认为，渤海湾的日同开发，英国系统的国际石油资本在黄海的勘探，以及美国系统的国际石油资本在南中国海珠江口的勘探，都刚刚开始，目前没有余力进行其他(开探)。
“据认为，大平首相、园田外相等上层人士的基本判断是，在东中国海也给中国以较多的的情况下，及早地进行‘共同开发’，是上策。
“正是因为这样，内部才提出了离间性的沦。他们认为，尖阁群岛附近的‘共同开发’，将成为日中友好的上的象征，因此在尖阁群岛的领有权问题上很有可能出现口本让步的事态。”
正因为意识到了“共同开发”海域，会打破日本对的独家实际控制，进而改变中日在主权问题上的被动与主动关系，日本了中方的提议。据1979年8月1日东京电：日本外务省认为搁置领有权而进行联合开发，不仅会招致国内反对，而且会给苏联“可否搁置领土问题而进行缔结睦邻友好条约谈判”以借口，认为搁置领有权而进行联合开发，在外交政策上是的值得一提的是：苏联为了打破外交孤立的局面，当时恰恰也在谋求与日本实现关系正常化，为此甚至不惜将与日本存在主权争议、而由苏方实际占领的北方四岛拿出来，提议与日本进行“共同开发”；而日本则一度寄希望于抓住苏联外交上的困境，苏联放弃北方四岛，而未接受其“共同开发”提议。日本之所以拿苏联为挡箭牌中国，恰恰也正是击中了中国当时反苏现实无可扭转的软肋。
1979年8月，日本驻华大使吉田健又提出：不要提尖阁列岛共同开发，应在该岛以西“有希望的储油区”进行共同开发，或在日方划出的中间线两侧，各划出同等面积的区域进行共同开东海争议海域共同开发。9月7日，园田外相在内阁会议上说：尖阁列岛(即我)是日本的固有领土，不认为是有争议的地区，谈不上把尖阁列岛的领有权搁置起来。日本中国以任何形式对进行实际渗透的态度显而易见。而1980年之后，在不谈附近共同开发问题的前提下，日本还曾多次表示愿意联合开发东海其他海域架油气资源。
结语：在领土争端问题上，只要能够抛弃不切实际的喊打喊杀，以冷静和来思考问题，其实不难对采取的措施做出客观的评价。时代针对所提出的“搁置争议、共同开发”策略，虽然不能说很成功，但毕竟都有深思熟虑在其中，对收回，是明显有帮助，而绝对无损害的。当然，此一时，彼一时，“搁置争议，共同开发”在今天是否还适用，则是另外一个问题了。
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